• 影響億萬職工利益,住房公積金改革為何久拖不決?
  • 資訊類型:本地樓市  /  發(fā)布時(shí)間:2020-06-16  /  瀏覽:2714 次  /  

微山房產(chǎn)網(wǎng)訊

住房公積金制度改革,再次釋放了一個(gè)明確信號(hào)。

5月18日,《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)公布,《意見》提出改革住房公積金制度。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部部長(zhǎng)王蒙徽也在《人民日?qǐng)?bào)》上發(fā)表文章,將“修訂《住房公積金管理?xiàng)l例》,改革完善住房公積金制度”列為今年的重點(diǎn)工作之一。

住房公積金制度要改革,而不是廢除,這為近段時(shí)間火爆的住房公積金制度存廢之爭(zhēng)按下了暫停鍵。

“現(xiàn)在問題的關(guān)鍵是如何建設(shè),而不是簡(jiǎn)單取消了事?!鼻迦A大學(xué)房地產(chǎn)研究所所長(zhǎng)劉洪玉告訴《中國(guó)新聞周刊》,住房公積金制度在我國(guó)城鎮(zhèn)住房制度改革和居民住房條件改善過程中,發(fā)揮的作用有目共睹,對(duì)其存在的問題和缺陷也研究得非常充分,“近期相關(guān)討論中的許多觀點(diǎn),七年前大家就在研究,而且有許多還是科學(xué)的定量研究?!?/p>

伴隨一路爭(zhēng)議,住房公積金累計(jì)繳存金額也從最初的百億元擴(kuò)張到萬億元、十萬億元?!暗案狻痹絹碓酱螅瑔栴}也越來越凸顯。住房公積金制度的改革方案提過很多版本,為何遲遲沒有明顯推動(dòng)?

“每個(gè)方案可能讓80%的人滿意,但是另外20%的人不買賬,事情很難辦,改革就卡在這里?!鄙虾=煌ù髮W(xué)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)研究中心主任陳杰告訴《中國(guó)新聞周刊》,問題拖得越久,改革難度越大。

如何讓城市新市民受益?

今年兩會(huì)期間,全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)社科院世界社保研究中心主任鄭秉文撰文稱,建立公積金制度以來,累計(jì)發(fā)放個(gè)人住房貸款3335萬筆(含2套2次以上貸款),合計(jì)大約有5500萬人受益,在1.44億實(shí)繳職工中,38%的人成為住房貸款人。

不過,一位不愿具名的學(xué)者對(duì)于每年公布的住房公積金的信息頗有微詞,認(rèn)為數(shù)據(jù)掩蓋了“劫貧濟(jì)富”問題。

他認(rèn)為,2018年住房公積金個(gè)人住房貸款數(shù)據(jù)顯示,中低收入貸款金額占比94.86%,高收入則為5.14%。住房公積金報(bào)告規(guī)定,高收入是指收入高于上年當(dāng)?shù)厣鐣?huì)平均工資三倍以上,低收入者則是在一倍以下。低收入、中低收入、中等收入和高收入者貸款分別多少,報(bào)告并沒有給出明確數(shù)據(jù)。在上述學(xué)者看來,以平均收入為劃分依據(jù),難以看到住房公積金利用效率的全貌。

“需求群體錯(cuò)配,目前繳存住房公積金的,主要是國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位及國(guó)企員工,這些職工多數(shù)已解決住房問題。而需要解決住房問題的私企職工、年輕職工和農(nóng)民工等群體,很多都沒有納入制度覆蓋范圍?!弊〗ú吭辈块L(zhǎng)劉志峰在一次會(huì)議上提到。

在中國(guó)社會(huì)科學(xué)院金融研究所研究員汪利娜看來,當(dāng)下真正住房短缺的人是城市新市民——?jiǎng)偩蜆I(yè)的年輕人,以及在城市間流動(dòng)的農(nóng)民工。這筆龐大的專項(xiàng)住房?jī)?chǔ)蓄資金,對(duì)解決未來城市化中城市新市民的住房問題仍至關(guān)重要,住房公積金業(yè)務(wù)應(yīng)從單一的發(fā)放個(gè)貸向租賃住房和保障房建設(shè)轉(zhuǎn)變。

上世紀(jì)末,城鎮(zhèn)居民面臨無錢無房難題,住房公積金制度應(yīng)運(yùn)而生。類似的場(chǎng)景,今天發(fā)生在城市新市民身上。時(shí)任國(guó)家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部住房公積金監(jiān)管司司長(zhǎng)張其光在2015年撰文稱,住建部調(diào)查,進(jìn)城農(nóng)村人口在城鎮(zhèn)購(gòu)房比例不到1%,絕大部分居住在棚戶區(qū)、城中村和建筑工地,居住條件惡劣。

“很多新進(jìn)城的農(nóng)民,只要愿意而且有穩(wěn)定的工作,個(gè)人也可以交納公積金?!蓖衾雀嬖V《中國(guó)新聞周刊》,公積金管理部門也接受了這個(gè)建議。但是,在實(shí)際推行中,住房公積金制度卻仍難以將進(jìn)城農(nóng)民等群體覆蓋。

張其光認(rèn)為,這個(gè)群體規(guī)模巨大,僅靠財(cái)政投入難以支撐,需要農(nóng)民工、就業(yè)單位和國(guó)家“三家抬”:將農(nóng)民工納入住房公積金制度,個(gè)人繳存一部分,單位補(bǔ)助一部分,國(guó)家支持一部分,積累在城鎮(zhèn)購(gòu)房首期付款,再由國(guó)家住房銀行提供低息貸款,后續(xù)還款用住房公積金支付。

著力解決新市民住房問題,金融服務(wù)必不可少。北京大學(xué)光華管理學(xué)院教授劉俏、張崢認(rèn)為,要支持租賃住房,給予供給端金融服務(wù),提供更多的優(yōu)質(zhì)保障性租賃住房供給。具體模式可以包括,為新建租賃住房建設(shè)提供資金;為資產(chǎn)更新提供資金,盤活存量資產(chǎn);為培育優(yōu)質(zhì)的租賃住房運(yùn)營(yíng)管理企業(yè)提供資金;應(yīng)用私募地產(chǎn)引導(dǎo)基金、不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金(REITs)等金融方式,形成良性的投融資閉環(huán)。

此外,住房公積金賬戶沉淀資金越來越多,如何讓賬面上的錢保值增值也成為焦點(diǎn)。鄭秉文告訴《中國(guó)新聞周刊》,目前職工住房公積金繳存款利息太低,“10年前10萬塊錢能買一套房子,活期存款存到30年,現(xiàn)在你能買得出來么?不應(yīng)該有這種低利率,老百姓的錢放在那是在貶值。”

屬地化行政管理的制度困境

住房公積金制度涉及個(gè)人、企業(yè)和政府,牽一發(fā)而動(dòng)全身,改革步履維艱。其中,部門利益如何協(xié)調(diào)是改革最大難關(guān)。

改革開放初期,城鎮(zhèn)住房難成為越來越迫切的現(xiàn)實(shí)難題。1991年,城鎮(zhèn)居民人均住房面積約7平方米,相當(dāng)于自改革開放13年來,每年增加量不到0.3平方米,增加的面積還不到一個(gè)書包。

當(dāng)時(shí),制約建房的因素主要是缺資金,過去在福利分房年代靠財(cái)政資金改善住房條件的方式行不通了。1991年,時(shí)任上海市市長(zhǎng)朱镕基主持上海房改,借鑒新加坡的經(jīng)驗(yàn),推出住房公積金制度,并在日后成為全國(guó)性政策。

陳杰告訴《中國(guó)新聞周刊》,住房公積金制度解決了房改的核心難題——如何為職工住房投資與消費(fèi)資金提供一個(gè)穩(wěn)定、長(zhǎng)期和廉價(jià)的來源。

房地產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展,住房公積金的繳存額度也急劇增加。1994年,全國(guó)推行住房公積金制度,全國(guó)歸集住房公積金110億元。到2018年,全國(guó)住房公積金繳存總額14.59萬億元,繳存余額5.79萬億元,金額增加超過千倍。

這么龐大的金額,與之相對(duì)應(yīng)的管理機(jī)制并不健全。

張其光在1997年撰文介紹,決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)分設(shè),借鑒新加坡公積金制度基本經(jīng)驗(yàn),決策機(jī)構(gòu)制定政策,執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體的運(yùn)營(yíng)管理。執(zhí)行機(jī)構(gòu)必須是獨(dú)立的事業(yè)單位,不能歸口政府部門直接管理,否則將會(huì)受到部門利益的制約。

不過,他的設(shè)想并沒有成為現(xiàn)實(shí)。2002年,原建設(shè)部住宅與房地產(chǎn)業(yè)司加掛住房公積金監(jiān)督管理司牌子,具體承擔(dān)全國(guó)住房公積金監(jiān)督管理工作。也是在這一年,《住房公積金管理?xiàng)l例》修訂通過。

制度設(shè)立之初,張其光就認(rèn)為,住房公積金管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)大量、長(zhǎng)期存在的債權(quán)、債務(wù)責(zé)任,機(jī)構(gòu)必須是獨(dú)立的法人單位。但絕大多數(shù)管理機(jī)構(gòu)都掛靠某一部門,不是獨(dú)立的法人單位,不能承擔(dān)民事責(zé)任,與住房公積金的管理要求相差甚遠(yuǎn)。

這種制度弊端后問題慢慢顯露出來。

汪利娜認(rèn)為,住房公積金管理中心定位于事業(yè)單位,難以構(gòu)建與公積金運(yùn)營(yíng)相適宜的法人治理結(jié)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制。公積金屬地化管理,造成資金短缺與沉淀并存,降低資金使用效率。公積金繳存人與管理中心法律關(guān)系不清,導(dǎo)致公積金增值收益法律歸屬不清,分配不規(guī)范,侵害繳存人利益等。

由于住房公積金采取屬地化管理,各地將其視為自己的一畝三分地,難以像社保一樣實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌管理。“你需要的地方錢不夠,不需要地方過剩。我們?cè)峤涣烁母锏恼n題方案,但一直沒有取得突破?!标惤苷f。

汪利娜說,金融的特征是資金的流動(dòng)性和使用效率,但行政化管理屬地化,把資金給管死了,沒有形成體系,缺資金的地方和資金有結(jié)余地方無法互補(bǔ),聯(lián)動(dòng)機(jī)制難以建立起來。

劉俏、張崢建議,要重點(diǎn)解決公積金管理的屬地化對(duì)于就業(yè)人口的流動(dòng)的制約問題,建立城市之間信息共享和政策協(xié)同。

為了打破這種條塊分割的現(xiàn)狀,住建部在2017年組織開發(fā)全國(guó)住房公積金異地轉(zhuǎn)移接續(xù)平臺(tái),將使得異地提取公積金成為可能。不過,政策執(zhí)行過程中,各地一度出臺(tái)措施增加異地提取難度,條塊割據(jù)問題難以化解。

去年,住建部等部門曾醞釀新的改革政策,最終也沒有出臺(tái)。陳杰介紹,按照新政設(shè)想,至少要加強(qiáng)區(qū)域統(tǒng)籌。方案不少,問題卻沒有解決。陳杰說:“住房公積金,至少要像個(gè)金融的樣子;像社保也行,它都可以做到全國(guó)統(tǒng)籌?!?/p>

金融化改革如何設(shè)計(jì)?

改革方案難以落地,問題在哪?在劉洪玉看來,現(xiàn)行住房公積金制度的核心定位仍不明確——同時(shí)具有住房金融和住房保障的定位,但不同定位下的目標(biāo)群體并不相同,住房金融的目標(biāo)群體主要是中等和中高收入群體,而住房保障主要是以改善低收入群體購(gòu)房能力和住房條件為主要目標(biāo)。當(dāng)前的許多爭(zhēng)論都源于這一不夠清晰的核心定位。

劉俏則認(rèn)為,從更長(zhǎng)的時(shí)間維度看,住房公積金制度面臨的是一個(gè)如何重新出發(fā)、重新定位、從而能夠發(fā)揮更大作用的問題。

汪利娜在2008年提出的一個(gè)改革方案,是將公積金中心改組為政策性住房合作銀行,不過并沒有被采用。不少人認(rèn)為,這個(gè)方案的時(shí)機(jī)還不成熟。當(dāng)時(shí)還有一個(gè)重要方案,即將住房公積金與養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)一起并入大社保體系。2009年6月初,廣州住房公積金管理中心曾經(jīng)醞釀住房公積金新政,不過爭(zhēng)議太大,無果而終。

2010年,部分地方政府提出在保障房建設(shè)資金領(lǐng)域,引入住房公積金結(jié)余作為中長(zhǎng)期建設(shè)貸款的支持,住房公積金修例隨之提上議事日程。

陳杰介紹,政府把部分住房公積金給保障房提供融資,當(dāng)時(shí)是想展現(xiàn)住房公積金制度的公益性和通過貸款來提高收益,“但是,住房公基金條例規(guī)定,繳存資金屬于個(gè)人所有,保障房融資的做法跟條例沖突。如果要對(duì)公貸款,條例則要修改。條例如何修訂,各方又爭(zhēng)執(zhí)不下。后來,大家發(fā)現(xiàn)利用公積金發(fā)放貸款,監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)比較大,后來就暫停了?!?/p>

陳杰提倡漸進(jìn)式的改革,短期改革方案是打通企業(yè)年金和住房公積金,然后逐步轉(zhuǎn)型為政策性金融,關(guān)注住房公積金十幾年,汪利娜最遺憾的是2014年,國(guó)家進(jìn)行大規(guī)模的城市舊房改造,“那是做政策性金融的好時(shí)機(jī)。但是,國(guó)家開發(fā)銀行一個(gè)報(bào)告遞上去,就把市場(chǎng)份額拿走了?!蹦悄?,國(guó)家開發(fā)銀行住宅金融事業(yè)部獲原銀監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)開業(yè)。汪利娜說,作為金融機(jī)構(gòu),國(guó)家開發(fā)銀行通過發(fā)債就能拿到很多資金,這點(diǎn)是住房公積金制度所欠缺的。

實(shí)際上,2011年到2014年間,住建部幾乎每年都提出修改《住房公積金管理?xiàng)l例》,多次表態(tài)年內(nèi)完成草案稿修訂工作,不過均以爽約告終。2015年,住建部再次試圖修改法律法規(guī)。這一年,張其光撰文稱,我國(guó)設(shè)立國(guó)家住房銀行的條件已經(jīng)基本成熟。行業(yè)主管部門相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的表態(tài)和言論,引發(fā)了各界高度關(guān)注,人們一度認(rèn)為這是住房公積金制度的改革方案。不過,條例最終只是微調(diào),張其光的方案并沒有實(shí)施。一位不愿具名的住房公積金研究者透露,“張其光的方案應(yīng)該與部委領(lǐng)導(dǎo)的想法不一致,難以被采納?!?/p>

無論哪種改革方案,這個(gè)掌管資金數(shù)以萬億計(jì)的機(jī)構(gòu),金融化是難以回避的方向。

“我們公積金管理金融化改革的建議提出來至少有10年了,遲遲沒有動(dòng)靜,一個(gè)重要原因是部門利益的矛盾。一旦住房公積經(jīng)管理機(jī)構(gòu)拿到金融牌照,它就要受銀保監(jiān)會(huì)管理?!蓖衾日f,但對(duì)于習(xí)慣了現(xiàn)行行政化管理體制的人來說會(huì)有很多不適應(yīng),所以公積金體制內(nèi)對(duì)金融化改革的分歧很大,難度也可想而知。

“公積金管理機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)檎咝宰》拷鹑跈C(jī)構(gòu),但不一定是國(guó)家住房銀行,可以是住房互助儲(chǔ)蓄銀行,住房基金等。換言之,政策性住房金融機(jī)構(gòu)不一定是國(guó)家資本獨(dú)資,除各級(jí)政府外,金融機(jī)構(gòu)、有實(shí)力的企業(yè)、公積金管理人和繳存人均可成為股東,混合所有制有利于放大國(guó)有資本的功能,激發(fā)民間資本的活力?!边@是汪利娜退休前后提出的住房公積金制度改革方案。對(duì)于近期的爭(zhēng)議,她依然認(rèn)為這個(gè)方案有效,關(guān)鍵是如何落地。

來源:澎湃新聞


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